Geïntimideerd door ondermijningsaanpak gemeente

In dit NRC artikel komt heel veel samen van wat ik één van de meest boeiende dilemma’s in het openbaar bestuur vind. De aanpak van ondermijning en hoe je dat doet met het oog op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Ondermijning is een verzamelbegrip geworden waarbij kortweg wordt bedoeld dat de ‘legale structuren worden gebruikt voor illegale handelingen’. Zoals bijvoorbeeld fraude met behulp van een accountant, witwassen met vastgoed via een notaris en andere vormen van criminaliteit waarbij je legale diensten gebruikt om iets te doen dat volgens de regels niet mag.

Het onderscheid dat gemaakt moet worden is dat criminaliteit moet worden aangepakt via het strafrecht. Ondermijning is veel meer een bestuurskundig begrip volgens de definitie van Pieter Tops en Edward van der Torre (2024). De bestuurlijke aanpak zit dan veel meer in het voorkomen en ontregelen van de criminele activiteiten en structuren dan in het bestrijden er van.

In mijn ogen is dat wat er mis gaat in de gemeente Zaanstad. Hier lijkt de burgemeester zich vooral als ‘crimefighter’ (Spies & Jong, 2020) te willen opstellen en worden alle bestuurlijke bevoegdheden uit de kast getrokken lijkt het. En dat maakt kwetsbaar omdat daardoor het risico ontstaat dat je de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit het oog verliest.

Verschil tussen bestuursrecht en strafrecht

Belangrijk daarbij is om een groot verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht te benoemen. Iedereen kent het uitgangspunt dat je “onschuldig bent tot het tegendeel bewezen is". Binnen het strafrecht klopt dat. Maar binnen het bestuursrecht geldt min of meer het omgekeerde. Daarin moet je aantonen dat je rechtmatig gebruik maakt van de mogelijkheden die de overheid biedt. Zoals bijvoorbeeld het krijgen van een vergunning of toeslag. Als uitgangspunt is dat logisch; je vraagt namelijk iets van de samenleving (een toestemming of geld in de genoemde voorbeelden) en daarmee moet zorgvuldig worden omgegaan. Dus ben je verplicht om alle bewijsstukken die nodig zijn beschikbaar te stellen. Dat kan echter ook nadelig uitpakken als blijkt dat je ergens geen recht op hebt. Dat is in dat geval ook terecht.

Maar bij de aanpak van ondermijning zie je dat die dingen door elkaar gaan lopen. Een gemeente kan controles houden om te zien of de personen die op een adres ingeschreven staan ook daadwerkelijk op dit adres wonen. Of bij bedrijven controleren of deze zich aan de vergunning houden, al dan niet samen met de omgevingsdienst. Inwoners en bedrijven zijn dan vanuit het bestuursrecht verplicht om mee te werken. Op het moment dat de politie meegaat komt echter ook het strafrecht om de hoek kijken. Want als een agent een overtreding of misdrijf constateert is deze verplicht om daar strafrechtelijk mee aan de gang te gaan. Je krijgt dat de 'cautie' en vanaf dát moment hoef je ook geen verdere vragen meer te beantwoorden, geen documenten meer aan te leveren of ergens aan mee te werken. Want onder het strafrecht hoef je niet mee te werken aan je eigen veroordeling. Tot dat moment onder het bestuursrecht wél en al die informatie die binnen het bestuursrecht is verzameld is dan ook beschikbaar binnen het strafrecht.

Behoorlijk bestuur

Bij integrale controles zie je dit fenomeen optreden. Daar waar de politie niet naar binnen mag omdat ze er onder het strafrecht geen machtiging voor heeft; kan de gemeente of omgevingsdienst wél naar binnen op grond van bestuurlijke bevoegdheden. Hier komen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in beeld. Want in het bestuursrecht is bepaald dat een bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel mag worden gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend; valt te lezen in artikel 3:3 Algemene wet bestuursrecht.

Doel heiligt niet de middelen

Het gaat daarbij dus om het doel; of mooi juridisch geformuleerd om het motivatie beginsel. Over het waaróm je besluit een bevoegdheid in te zetten als overheid. In het NRC-artikel (Tunali, 2025) wordt beschreven hoe er controle is aan de deur bij mensen thuis. Onder andere de gemeente, politie en arbeidsinspectie binnen komen en foto’s maken van het interieur tot en met de kledingkast aan toe. Het doel is om de criminaliteit in de wijk tegen te gaan. Daar kun je onmogelijk tegen zijn.

Deze aanpak roept wel vragen op over twee andere wezenlijke beginselen van behoorlijk bestuur: de proportionaliteit en de subsidiariteit. In normaal Nederlands: de heftigheid van de maatregel en of er niet een minder vergaande maatregel mogelijk was. Want in dat geval heeft de minst belastende maatregel voorrang. Zeker waar het gaan om een herhaald huisbezoek moet je als gemeente goed motiveren of er nog sprake is van een proportionele inzet. Om van de enorme last onder dwangsommen en een achtervolging door het halve land door maar te zwijgen.

Democratische controle

Maar al het bovenstaande kan een politieke keuze zijn omdat de omstandigheden in Zaanstad daar kennelijk toe nopen. In de gemeenteraad blijkt daar ook een grote meerderheid voorstander van te zijn (Tunali, 2025). Tegelijk is er weinig ruimte voor kritiek en dat is ernstig.

Want het doel heiligt niet de middelen en een gemeenteraad moet altijd bereid zijn het handelen van de gemeente aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te toetsen. Zich steeds opnieuw de vraag te stellen of het doel van de handelingen nog altijd in overeenstemming is met de uitvoering. Want anders kan er, in de woorden van Fatma Çapkurt, universitair docent staats- en bestuursrecht aan Universiteit Leiden (in Tunali, 2025): "een gevaarlijke cocktail ontstaan".

Als raad is het je verantwoordelijkheid om dat te voorkomen en de burgemeester daarop kritisch te bevragen. Ook als je de uitgangspunten van het beleid steunt. Die steun én tegelijk een kritische houding kunnen hand in hand gaan om te zorgen voor bescherming van kwetsbare inwoners en goed bestuur.